Zahlreiche Infrastrukturprojekte im Zusammenhang mit der Energiewende werden durch Bürgerproteste, Bürgerentscheide und Klagewellen ausgebremst. Und viele sehen in der starken Zunahme von informellen Bürgerbeteiligungsprozessen der letzten Jahre bereits eine „Überdemokratisierung“ und den Grund für die Verzögerung und Verteuerung vieler Groß- und Infrastrukturprojekte, auch und gerade im Zusammenhang mit der Energiewende. Aber stimmt das?

Erneuerbare Energien erfreuen sich in Umfragen großer Zustimmung. Doch die hohen Beliebtheitswerte der Technologien fu?hren nicht automatisch zur Akzeptanz konkreter Projekte vor Ort. So gibt es heute in Deutschland kaum noch Groß- und Infrastrukturprojekte, die ohne massiven Widerstand der lokalen Bevölkerung umgesetzt werden können. Bürger fordern mehr Information und Mitsprache bei der Planung und Zulassung von Groß- und Infrastrukturprojekten. Einer Forsa-Umfrage von 2013 zufolge möchten 92 Prozent der Bundesbu?rger vom Staat umfassend u?ber Projekte und Maßnahmen informiert werden, von denen sie in irgendeiner Art und Weise betroffen sind. 78 Prozent der Bu?rgerinnen und Bu?rger sind mit den Partizipationsangeboten der verantwortlichen Projekttra?ger bei geplanten Infrastrukturmaßnahmen oder anderen Großprojekten unzufrieden und wünschen sich mehr Möglichkeiten, sich zu beteiligen oder eigene Ideen einzubringen.

Top-down Politik funktioniert heute nicht mehr, Politik und Verwaltung sind keine „geschlossene Gesellschaft“ mehr, sie müssen sich mit dem Bürgerwillen – nicht nur zu Wahlen – direkt auseinandersetzen. Politische Entscheidungsprozesse der repra?sentativen Demokratie mit ihren formalisierten Beteiligungsrechten geraten da zunehmend an ihre Grenzen. Instrumente wie Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren genu?gen heute immer weniger den gea?nderten Anforderungen komplexer Projekte und einer kritischeren O?ffentlichkeit. Die wachsende Unzufriedenheit der Bürger mit Entscheidungen der Politik und Verwaltung ist ein Grund für die steigende Politikverdrossenheit. Heiner Geißler, der 2010 bei Stuttgart 21 als Schlichter engagiert war, sprach sich damals für neue Wege der Akzeptanzbeschaffung aus: “Wir beno?tigen A?nderungen im Gesetz, vielleicht sogar in der Verfassung, um plebiszita?re Elemente, Volksentscheidungen oder Befragungen einzufu?hren. Auch auf der Bundesebene.“

Spätestens seit den Erfahrungen mit Stuttgart 21 versucht die Politik, diesem Anspruch nachzukommen und unterstützt Bürgerbeteiligungsprozesse, auch und gerade im Hinblick auf die Umsetzung der Energiewende. „Wir werden die Erneuerbaren Energien so ausbauen, dass die Ausbauziele unter Berücksichtigung einer breiten Bürgerbeteiligung erreicht und die Kosten begrenzt werden“, so steht es im Koalitionsvertrag der Bundesregierung, und weiter: „Aufgrund der hohen Dringlichkeit des Netzausbaus für das Gelingen der Energiewende ist eine breite Akzeptanz der Bevölkerung notwendig, die heute noch in vielen Fällen nicht gegeben ist.“

Bürgerbeteiligung und Wutbürger

Häufig sind es aber Frontenbildung, lautstarke Proteste und Demonstrationen von Bürgerinitiativen, Petitionen, Volksbegehren und klagende Bürger, die die Wahrnehmung der Öffentlichkeit prägen. Das Bild der „Wutbürger“ wird oft mit Bürgerbeteiligung gleichgesetzt. Doch das Gegenteil ist richtig. Denn solche Reaktionen entstehen meist erst, wenn die Bürger das Gefühl haben, übergangen oder nicht ernst genommen zu werden. Auch eine zu späte Bürgerbeteiligung führt zwangsläufig zu solchen Reaktionen. Dagegen schafft eine frühzeitige Einbindung der Bürger Transparenz und reduziert A?rger und A?ngste. Bu?rger nehmen eine eher konstruktive Haltung dem Projekt gegenu?ber ein, auch wenn sie diesem kritisch gegenüberstehen.

Durch kooperative Planung mit den Bürgern können kritische Positionen offen erörtert werden. Selbst eine grundsätzliche Ablehnung eines Projekts durch die Bürger kann so frühzeitig festgestellt werden, bevor hohe Investitionen zu tieferen Konflikten innerhalb der Kommune führen. Der Chef der Flughafen Berlin Brandenburg GmbH, Hartmut Mehdorn, kritisierte in diesem Zusammenhang in einem Interview mit dem Handelsblatt, dass sich Betroffene häufig erst direkt vor Baubeginn mit Großprojekten auseinandersetzen und ihre Klagen vortragen, was aus seiner Sicht der Hauptgrund für steigende Kosten und Verzögerungen bei Groß- und Infrastrukturprojekten sei. Wenn man aber bei Großprojekten künftig Mehrkosten und Zeitaufwand für die Bürgerbeteiligung von Anfang an einbeziehe, könne man letztlich reibungsloser zu einem Konsens gelangen. Durch Beteiligung werden Projekte der Energiewende als gemeinsame Aufgabe der Menschen vor Ort mit den Planern begriffen und umgesetzt; Entscheidungen auf Grundlage eines Beteiligungsprozesses sind stärker legitimiert. Das Vertrauen der Bürger in Politik und Verwaltung steigt, eine Kultur der Zusammenarbeit und des Dialogs wird gefördert und die lokale Demokratie wird gestärkt. „Das ist der Aufschlag, den wir für die Demokratie bezahlen“, kommentierte Mehdorn mit Blick auf die Kosten solcher Beteiligungsverfahren. „Doch wir können froh sein, dass wir ihn zahlen dürfen. Ich bin ein Freund der Bürgerbeteiligung.“

Natürlich sind Ergebnisse von Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene nicht rechtsverbindlich, sondern haben nur beratenden Charakter. Gisela Erler, Staatsrätin f. Zivilgesellschaft u. Bürgerbeteiligung in Baden-Württemberg erklärt hierzu: „Bürgerbeteiligung darf nicht verwechselt werden mit direkter Demokratie oder Abstimmungen. Bürgerbeteiligungen sind im Kern gestaltende Beratungsprozesse, aber keine Entscheidungsprozesse.“ Doch wenn Menschen von Maßnahmen Dritter in ihrer unmittelbaren Umgebung betroffen sind, wollen sie grundsa?tzlich gefragt werden, ob und wie diese Maßnahmen durchgefu?hrt werden – auch wenn sie prinzipiell die Notwendigkeit der Maßnahme nachvollziehen ko?nnen. Bürgerbeteiligung schafft Akzeptanz, wenn Betroffene eine faire Chance bekommen, ihre Interessen und Bedu?rfnisse zu artikulieren, ihre Argumente einzubringen und wenn sie sich gerecht behandelt fühlen. Denn individuelle Akzeptanz entsteht oft schon dann, wenn das Ergebnis zwar nicht den Wu?nschen des Einzelnen entspricht, er aber den gesamten Beteiligungsprozess als fair und gerecht beurteilt.

Kosten einer Nichtbeteiligung

Dipl. Ing. Tilmann Schulze-Wolf von der Entwicklerfirma entera hat in einem interessanten Aufsatz aufgeführt, welche immensen Kosten – sowohl moneta?r als auch immateriell – entstehen können, wenn auf Bürgerbeteiligung verzichtet wird. Monetär können Planungs- und Baukosten für Fehlplanungen auftreten, die bei einer O?ffentlichkeitsbeteiligung vermeidbar gewesen wa?ren, außerdem Folgekosten durch Unterhaltungs- oder Pflegemaßnahmen, Betriebs- und Personalkosten sowie Aufwendungen für Ru?ckbau und Entsorgung. Gravierender sind dagegen die immateriellen Kosten, sie umfassen z.B. den Verlust von Wa?hlerstimmen, eine rapide sinkende Akzeptanz von Verwaltungshandeln und eine steigende Politikverdrossenheit der Bu?rger, die bis zur Abkopplung von politischen bzw. gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen gehen kann.

Die Frage nach einem Zuviel an Bürgerbeteiligung stellt sich eigentlich so nicht, sondern eher nach dem „wie“ und dem „wann“. Gisela Erler meint „Bürgerbeteiligung ist ein großer Lernprozess für Bürger, Verwaltung und Politik. Bürgerbeteiligung funktioniert nicht auf Knopfdruck, sondern braucht Zeit, Erfahrungen, viele gute Beispiele und muss auch aus gescheiterten oder problematischen Beteiligungen lernen.“

„Mut steht am Anfang des Handelns, Glück am Ende.“ – Demokrit

Einer der häufigsten und gravierendsten Fehler im Zusammenhang mit Bürgerbeteiligung ist ein zu später Beginn. Viele Projekte lassen sich schwerer umsetzen, dauern länger und kosten mehr oder scheitern völlig, weil die Projektverantwortlichen sich für einen zu späten Zeitpunkt der Bürgerbeteiligung entschieden haben. Doch wann ist der geeignete Zeitpunkt? Und welche Vorteile bringt eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung?

Ein aktuelles Beispiel aus Süddeutschland zeigt das Dilemma: In traumhafter Natur soll ein Pumpspeicherkraftwerk gebaut werden, die Pläne werden in der Presse bekannt, doch die Informationslage ist noch recht bescheiden. Trotzdem formiert sich Widerstand in der Region, mangels konkreter Informationen zum Projekt wachsen Gerüchte in den Himmel und es bilden sich Fronten, die von der Presse dankbar aufgegriffen und verstärkt werden. Doch statt mit professioneller Kommunikation den Dialog zu suchen, hüllen sich Projektverantwortliche bisher in Schweigen. Bürgerbeteiligung ist aktuell offenbar nicht geplant.

Der Verwaltung und Politik auf kommunaler, Landes- wie Bundesebene ist in den meisten Fällen inzwischen klar, dass sich Groß- und Infrastrukturprojekte, gerade im Zusammenhang mit der Energiewende, heute ohne Bürgerbeteiligung kaum mehr erfolgreich umsetzen lassen. Stadtentwicklung, Straßenbau, Energiewende und Netzausbau – überall formiert sich Widerstand der betroffenen Bürger. Auch private Träger wie Investoren, Projektentwicklungs- und Immobiliengesellschaften sowie Architekturbüros machen ihre Erfahrung damit. Bürger fordern heute mehr Information und Mitsprache bei der Planung und Zulassung von Groß- und Infrastrukturprojekten. Für eine erfolgreiche Umsetzung von solchen Projekten ist deshalb ein frühzeitiger Dialog mit den Interessengruppen vor Ort zwingend notwendig.

Das größte Manko bei der Umsetzung von Groß- und Infrastrukturprojekten ist meist die mangelnde bzw. mangelhafte Kommunikation. Viele Bürger haben das Gefühl, nicht rechtzeitig und umfangreich genug über die Vorhaben informiert und an den Verfahrensentscheidungen beteiligt zu werden. Selbst wenn die gesetzlich vorgeschriebene formelle Bürgerbeteiligung auf allen Planungsebenen wie Raumordnungs- oder Planfeststellungsverfahren peinlich genau eingehalten wird, reicht das heute nicht mehr aus.

Bürgerbeteiligung – aber wann?

Bürger stehen Veränderungen in ihrem Umfeld grundsätzlich erstmal skeptisch gegenüber. Deshalb ist es wichtig, möglichst frühzeitig und kontinuierlich zu kommunizieren, was sich ändern wird und wie sich der Einzelne informieren und beteiligen kann. Beteiligung kann dabei von der bloßen Information der Bürger bis hin zu ihrer aktiven Mitbestimmung reichen. Ziel ist es, durch Transparenz und Offenheit Vertrauen aufzubauen und mögliche Konfliktpunkte konstruktiv und sachgerecht aufzulösen. Professionelle Bürgerbeteiligung hilft, die Akzeptanz und damit die Chancen für einen Konsens zu erhöhen und so eine größere Zustimmung zum Planungsergebnis zu erzielen, Verfahren zu beschleunigen und Zusatzkosten, z.B. durch Bauverzögerungen wegen Gerichtsverfahren, zu vermeiden.

Der Zeitpunkt, zu dem die Öffentlichkeit beteiligt wird, beeinflusst auch entscheidend den Gestaltungsspielraum, den die Bürger erhalten. Für eine effiziente und wirksame Bürgerbeteiligung muss die Öffentlichkeit so früh wie moöglich eingebunden werden, also „zu einem Zeitpunkt, zu dem noch alle Optionen offen sind“ (siehe Aarhus­Konvention, Artikel 6).

Der optimale Zeitpunkt für den Start von Bürgerbeteiligung im Planungsprozess hängt auch von den Zielen und der Intensitätsstufe der Beteiligung ab. Will man die Bürger vor allem informieren oder konsultieren, also ihre Stellungnahmen zu einem Projektplan einholen, so muss dieser natürlich erst ausgearbeitet vorliegen. Will man jedoch gemeinsam mit den betroffenen Bürgern ein Projekt planen und umsetzen, ist eine Beteiligung von Anfang an unabdingbar. Je später die Öffentlichkeit eingebunden wird, umso mehr Entscheidungen zum Projekt sind bereits gefallen und umso weniger Gestaltungsspielraum bleibt für die Bürger. Das führt dann zu Widerstand und Frustration bei den Betroffenen und beeinflusst wesentlich den Erfolg und auch die Kosten des Projekts.

Gestaltungsspielräume offensiv nutzen

Ein weiterer wichtiger Faktor bei der Wahl des richtigen Zeitpunkts für Bürgerbeteiligung ist die Emotionalisierung der Zielgruppen. Je früher die Bürger beteiligt werden, desto konstruktiver und sachlicher gestaltet sich in der Regel der Beteiligungsprozess. Die perso?nliche Betroffenheit von einzelnen Bürgern ist geringer, Einzelinteressen spielen noch keine so dominante Rolle. Die Projektverantwortlichen können aus der Offensive agieren.
Beginnt man dagegen erst mit Bürgerbeteiligung, wenn sich bereits erste Gegnerschaften formiert haben, Beschwerden und Widersprüche aufkommen und sich bei den Bürgern schon Ärger und Frustration angesammelt haben, geraten die Projektverantwortlichen in eine defensive Verteidigungsrolle, aus der heraus es viel schwieriger ist, das Projekt konstruktiv voranzutreiben.

„Je konkreter die Planung schon ist, je fixer die Bilder oder Entwürfe im Kopf der Beteiligten verankert sind, desto enger wird der Gestaltungsspielraum“, erklärt dazu das Praxisbuch Partizipation der Stadt Wien . Besteht der erste Schritt von Bürgerbeteiligung erst in der Vorlage eines ausgearbeiteten Planentwurfs zur Kommentierung, werden sich vor allem jene beteiligen, die gegen das Projekt sind. Zu diesem Zeitpunkt wird es dann schwierig, alle Interessengruppen ausgewogen in die Diskussion einzubeziehen. Nachträgliche Planänderungen sind zudem meist aufwendig, zeit- und kostenintensiv.

Das Partizipationsparadox

Die großen Entscheidungen im Rahmen einer Projektentwicklung werden meist zu einem fru?hen Zeitpunkt getroffen. Hier stehen strategische Grundsatzfragen an nach dem Bedarf (was brauchen wir?), dem Ziel und dem Zweck (wozu brauchen wir das?), den Kapazitäten (wie viel brauchen wir davon?) oder den Standorten (wo wäre der optimale Platz dafür?).
In dieser Phase eines Projekts, also im Vorfeld eines eigentlichen, formellen Planungsverfahrens, steht der Blick auf das Ganze noch im Vordergrund, die Planungsunterlagen können noch den Wünschen und Ideen aller Interessengruppen angepasst werden. Doch während anfangs meist noch mehrere Optionen zur Wahl stehen, reduzieren sich diese zwangsläufig im Projektverlauf, je weiter fortgeschritten das Planungsverfahren ist. Die Offenheit im Entscheidungsprozess nimmt also ab. Je früher Bürgerbeteiligung beginnt, desto einfacher lassen sich mögliche Konfliktpotenziale noch beseitigen oder minimieren.

Andererseits ist das öffentliche Interesse und Engagement fu?r Projekte zu Beginn der Planungsphase meist relativ gering. Bürger zu diesem Zeitpunkt zu einer kontinuierlichen Beteiligung zu animieren ist schwierig, da der Abstraktionsgrad der Projektplanung noch hoch ist und eine Realisierung des Projekts meist noch in weiter Ferne liegt. Je weiter die Planungen fortschreiten und je weniger Gestaltungsspielraum noch zur Verfügung steht, desto größer wird meist das öffentliche Interesse und die Betroffenheit der Bürger. Denn nun zeichnet sich die eigene Betroffenheit konkreter ab und das Engagement steigt. Man spricht hier vom Partizipationsparadox.

Paradebeispiel ist hier wie so oft beim Thema Bürgerbeteiligung Stuttgart 21. So antworteten Bürger auf die Frage, zu welchem Zeitpunkt sie sich erstmals veranlasst sahen, sich gegen Stuttgart 21 zu engagieren, zu 31 Prozent mit der Ablehnung des Bürgerbescheids 2007, auch in den Jahren danach lagen die Werte für Engagement hoch, während zehn Jahre vorher bei der Vorstellung der Architektenentwürfe nur 5 Prozent reagierten .

Fazit

Bürgerbeteiligung sollte so früh wie möglich erfolgen, wenn noch größtmöglicher Gestaltungsspielraum besteht. Dazu gehört eine möglichst frühzeitige, umfassende und zielgruppengerechte Information der Planungsbetroffenen im Vorfeld eines formalen Planungs- und Genehmigungsverfahrens. Dies kann das Interesse am Vorhaben steigern und die Partizipation erhöhen. Die Interessengruppen müssen dazu frühzeitig angesprochen und zum Dialog aktiv eingeladen werden.

Aber auch wenn man den „optimalen Zeitpunkt“ der Bürgerbeteiligung schon verpasst hat und sich spätere Beteiligung oft vor allem in Widerstand äußert, ist es nie zu spät zum Dialog aller Beteiligten und einer Versachlichung der Debatte.