Planung und Risiken von Großprojekten transparent kommunizieren

Wieder einmal ist derzeit der Berliner Flughafenneubau BER in aller Munde: das Projekt ist ein Debakel jahrelanger Fehlplanung, eine milliardenschwere Provinzposse und offenbar ein weiteres Beispiel für ein Prestigeobjekt der Politik, bei dem Planung, Kosten und/oder Zeitrahmen völlig aus dem Ruder laufen. Weitere Beispiele: Stuttgart 21, ursprünglich mit 4,9 Milliarden Mark kalkuliert und inzwischen bei sechs Milliarden Euro, oder die Hamburger Elbphilharmonie, die 77 Millionen kosten sollte und jetzt bei 575 Mio. Euro steht. Drei deutsche Großprojekte, drei Desaster: rasant steigende Kosten, fehlerhafte und schlechte Planungen, Verzögerung bzw. Stillstand, Intransparenz und Schuldzuweisungen von Politik und Bauindustrie. Konflikte bei steuerfinanzierten Großprojekten wie aktuell bei BER mit entsprechenden Verzögerungen und Budgetüberschreitungen wirken sich verheerend auf die Haltung der Bu?rger zu Großprojekten aus. Denn die Akzeptanz von Großprojekten ist zu einem großen Teil abhängig von der Art und Weise der Kommunikation zwischen der Politik, den Projektträgern und den Bürgern.

Politik und Verwaltung stehen heute bei der Realisation von Großprojekten vor einer diffusen Herausforderung: Ohne gelebte Transparenz und glaubwürdige Bürgerbeteiligung lassen sich solche Projekte immer schwieriger verwirklichen. Aktuelle Befragungen zeigen eindeutig, dass sich die Akzeptanz von Entscheidungen der öffentlichen Verwaltung deutlich reduziert, wenn Transparenz, Information/Dialog und Bürgerpartizipation von der Bevölkerung als nicht ausreichend empfunden werden. Mehr als zwei Drittel der Bürger fordern heute eine stärkere Einbindung bei Entscheidungen zu bedeutsamen Infrastrukturmaßnahmen.

Kostenanstieg mit System
Die rasant steigenden Kosten bei Prestigeprojekten wie Stuttgart 21 oder BER sind kein Zufall, sondern System, meint Michael Knipper, Hauptgeschäftsführer des Verbands der Deutschen Bauindustrie. „Die Politik neigt leider dazu, die tatsächlichen Baukosten aus Angst vor unendlichen Diskussionen nicht ehrlich auszuweisen.“ Stattdessen werden „politische Zahlen“ genannt, die jeglicher planerischen Grundlage entbehren. Auch Bent Flyvbjerg, Professor für Planung an der Universität Oxford, der seit Jahren die Probleme bei internationalen Großprojekten untersucht, bezeichnet die deutsche Vergabepraxis als „survival of the unfittest“. Dabei würden nicht die besten Projekte verwirklicht, sondern diejenigen, die auf dem Papier am besten aussehen. Die absichtliche Unterschätzung der Projektkosten zahle sich für alle Beteiligten aus. Die Politik bekomme so ihre Großprojekte leichter genehmigt und die Baufirmen verdienten letztlich mehr Geld. (vgl. Süddeutsche Zeitung, 17.12.12, „Die ganze Welt lacht über uns„)

Der Bauverband fordert inzwischen ein Umdenken bei der Umsetzung zukünftiger Großprojekte: Diese müssten in einem Miteinander von Bürgen, Unternehmen und Politik geplant und gebaut werden. Voraussetzung sei vollständige Transparenz. Alle Zahlen und Risiken müssten auf den Tisch, so dass eine realistische Entscheidung möglich sei. Mit dem jetzigen deutschen Vergaberecht sei das aber nicht machbar, meint Knipper, da dieses falsche Anreize setze. So würde „in 98 Prozent der Fälle ein Auftrag an die billigste Firma vergeben. Diese Angebote seien häufig gar nicht kostendeckend. Wir müssen deshalb die Ausschreibungsverfahren ändern, die heute nur auf das billigste Angebot setzen und nicht auf das wirtschaftlichste.“ So wird beispielsweise in der Schweiz der billigste Anbieter bei einer öffentlichen Ausschreibung immer ausgeschlossen, damit so auch andere Kriterien zur Geltung kommen. (vgl. Süddeutsche Zeitung, 07.01.13, „Billige Pläne kosten viel Zeit und Geld“).

Groß- und Infrastrukturprojekte lassen sich ohne Bürgerdialog und Partizipation heute kaum noch planen und umsetzen. Politik und öffentliche Verwaltung sind aufgefordert, durch glaubwürdige Kommunikation Transparenz zu schaffen und durch unterschiedlichste Dialogangebote Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung sicherzustellen. Statt einer nur einseitigen Information top down ist ein frühzeitiger Dialog mit den lokalen Interessengruppen auf Augenhöhe nicht nur erwünscht, sondern für das Gelingen von Großprojekten zwingend nötig. Dementsprechend nimmt die Bedeutung professioneller Kommunikation mit den einzelnen Stakeholdern zu.

Heiner Geißler, Schlichter bei Stuttgart 21, forderte schon 2011 eine Offenlegung von Planungen bei Großprojekten vor Baubeginn. „Wir brauchen für solche Großprojekte eine totale Transparenz durch Faktenchecks“. Dies müsse stattfinden, bevor Genehmigungen erteilt würden. „Erst kommt die Information und Diskussion mit der Bevölkerung und dann wird abgestimmt. Erst nach der Abstimmung kann genehmigt und gebaut werden.“ (vgl. Phoenix Presseportal, 28.11.11)

Gegenbeispiel – Planung der Olympischen Spiele in London 2012
Dass es auch anders geht, zeigte die Planung des Olympiageländes in London. Die Olympic Delivery Authority arbeitete zu Beginn einen detaillierten Plan mit 14.000 Einzelposten aus und errechnete ein Projektbudget von 6,3 Milliarden Pfund (etwa 7,7 Milliarden Euro). Zu diesen addierte man potentielle Risiken für jeden der 14.000 Einzelposten in Höhe von insgesamt 2,8 Milliarden Pfund. Gegenüber der Politik und Öffentlichkeit wurde dann die Gesamtsumme von 9,1 Milliarden Pfund kommuniziert. Alles war im Detail im Internet abrufbar und wurde monatlich überprüft. Planungsänderungen, die bei einem Projekt dieser Größenordnung ebenso passieren, wie Fehler, wurden transparent dargestellt und angepasst. Nicht nur die Planung war vorbildlich, sondern auch die Kommunikation. Dadurch wurde eine enorme Akzeptanz erreicht, neun von zehn Londonern waren einverstanden mit dem Vorhaben. Schließlich wurden die olympischen Anlagen pünktlich fertig und blieben sogar mehrere hundert Millionen Pfund unter der Budgetgrenze.

„Demokratie lebt vom Streit, von der Diskussion um den richtigen Weg. Deshalb gehört zu ihr der Respekt vor der Meinung des anderen.“
Richard von Weizsäcker

Spätestens im Zuge der Energiewende und seit Stuttgart 21 wird die Rolle der Bürgergesellschaft bei der Konsensfindung bei Großprojekten neu definiert. Beschlüsse „per Order de Mufti“ sind heute gesellschaftlich nicht mehr akzeptiert. Bürger fordern mehr Information und Mitsprache bei der Planung und Zulassung von Großprojekten. Statt einer nur einseitigen Information top down ist heute ein frühzeitiger Dialog mit den lokalen Interessengruppen auf Augenhöhe nicht nur erwünscht, sondern für das Gelingen von Infrastrukturmaßnahmen zwingend nötig. Dementsprechend nimmt die Bedeutung professioneller Kommunikation mit den einzelnen Stakeholdern zu. Der Beitrag schildert die Instrumente und Zielsetzungen des Bürgerdialogs.

Schon in der Vergangenheit war die Beteiligung betroffener Bürger auf allen Planungsebenen wie Raumordnungs- oder Planfeststellungsverfahren rechtlich vorgesehen. Ein „Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (PlVereinhG)“ soll die zuständigen Behörden zukünftig sogar verpflichten, bereits vor den Planfeststellungsverfahren die Öffentlichkeit einzubeziehen, um mögliche Konflikte bereits im Frühstadium der Planungen zu berücksichtigen und eine Frontenbildung zu vermeiden.

Doch offensichtlich fühlen sich die Bürger dennoch häufig nicht früh und umfangreich genug an Verfahrensentscheidungen beteiligt. Dabei dient eine professionelle Bürgerbeteiligung und mehr Transparenz bei der Planung letztlich dazu, eine größere Zustimmung zum erreichten Planungsergebnis zu erzielen, Verfahren im Endeffekt zu beschleunigen und Zusatzkosten zu vermeiden.

Ziele und Funktionen der Bürgerbeteiligung
Um die Zustimmung von Bürgern zu einem Infrastrukturprojekt zu gewinnen, ist es wichtig, dass sie das gesamte Verfahren als fair ansehen. Der Aufbau eines wirklichen aufrichtigen Dialoges auf Augenhöhe, die neutrale und frühzeitige Information und die Diskussion aller Alternativen auf dem Weg zu einer Konsensfindung sind deshalb Ziel des Beteiligungsprozesses. Von zentraler Bedeutung ist die Ernsthaftigkeit und Glaubwürdigkeit des Prozesses. Dazu gehört nicht nur ein höflicher und respektvoller Umgang mit der gegnerischen Seite, sondern insbesondere die Schaffung einer Vertrauensbasis zwischen allen Interessensgruppen. Wesentlich ist auch, die Möglichkeiten und Grenzen des Beteiligungsprozesses im Vorfeld klar zu benennen, um keine falschen Erwartungen bei den Bürgern zu schüren. Bürgerbeteiligung trägt schließlich auch dazu bei, das Vertrauen der Bürger in den Staat und die Politik wieder zu steigern und das Demokratieverständnis zu fördern.

Intensität der Beteiligung
Beteiligung kann in unterschiedlicher Intensität erfolgen und von der bloßen Information der Bürger bis hin zur Möglichkeit einer aktiven Mitbestimmung reichen. In Anlehnung an das Modell der „Partizipationsleiter“ von S.R. Arnstein unterscheidet man drei Stufen.

Die Information beinhaltet keine aktive Einflussnahme der Beteiligten auf einen Planungsprozess, sondern dient der Angleichung des Wissensstandes aller Interessensgruppen. Instrumente sind beispielsweise Projektbroschüren, Mailings, Projekt-Internetseiten, Social Media Plattformen, klassiche Aushänge, Infotelefone sowie Info-Veranstaltungen und Planungsausstellungen.

Einen Schritt weiter geht die Konsultation, bei der die Bürger im Dialog aktiv Stellung nehmen und ihre Meinung äußern können. Eingesetzte Maßnahmen sind etwa Bürgerbefragungen, Internet-Foren, Social Media Plattformen und klassische Bürgerversammlungen. Dabei steht es den Entscheidungsträgern letztlich aber frei, ob sie die Einwände und Vorschläge der Bürger bei ihrer Entscheidungsfindung berücksichtigen oder nicht.

Am weitesten geht die Kooperation, bei der die Bürger bei einer Entscheidung in unterschiedlicher Intensität mitbestimmen können – bis hin zu einer gleichberechtigten Entscheidungsfindung. Eingesetzte Methoden sind z. B. Mediationsverfahren und Runde Tische.

Erfolgsfaktoren der Bürgerbeteiligung
Bürger stehen Veränderungen in ihrem unmittelbaren Umfeld meist skeptisch bis ablehnend gegenüber. Deshalb ist es nicht nur wichtig, frühzeitig darüber zu informieren, was sich ändert, sondern auch, wie und wo sich der Einzelne informieren und beteiligen kann. Das Schaffen von Beteiligungsmöglichkeiten allein sagt jedoch noch nichts über deren Qualität aus. Diese wird von zahlreichen Faktoren bestimmt, die es zu berücksichtigen gilt:
– Fair: Sowohl der gesamte Beteiligungsprozess als auch der persönliche Umgang miteinander muss von allen Beteiligten als fair und gerecht empfunden werden.
– Ernsthaft: Bürger spüren sehr schnell, ob die Beteiligung ernsthaft gemeint ist oder nur als Instrument zur Befriedung dienen soll. Deshalb muss der Prozess aufrichtig und authentisch sein.
– Umfassend: Im Beteiligungsprozess darf keine Interessengruppe ausgeschlossen werden. Das macht eine fundierte Analyse aller potentiellen Zielgruppen im Vorfeld nötig.
– Frühzeitig: Die Beteiligung und Information der Bürger muss frühzeitig und kontinuierlich über den gesamten Beteiligungsprozess erfolgen. Eine frühzeitige und kontinuierliche Beteiligung verbessert auch die Kompetenzen aller Involvierten und fördert so überhaupt ihre Befähigung zur Beteiligung.
– Aufmerksam: Der erste Schritt von Dialog ist das aufmerksame Zuhören, denn nur, wer die Bedenken und Ängste der Gegenseite kennt, kann Lösungen anbieten. Zudem wirkt Zuhören deeskalierend, gerade wenn konfliktträchtige Themen im Mittelpunkt stehen.
– Transparent: Sämtliche Interessengruppen müssen bezüglich der Zielsetzung, der Vorgehensweise, der Fristen, wichtiger Fragestellungen sowie ihrer eigenen Einflussmöglichkeiten jederzeit informiert sein.
– Verständlich: Sämtliche Informationen müssen präzise und allgemein verständlich aufbereitet sein, ohne dass wichtige Sachinformationen verloren gehen.
– Zielgruppenspezifisch: Informationen sollten über verschiedene Medien verbreitet werden, um unterschiedliche Zielruppen ggf. über ihre spezifischen Informationskanäle zu erreichen.
– Ergebnisoffen: Die Beteiligung ist ergebnisoffen, d.h. im Rahmen des wirtschaftlich und rechtlich Machbaren werden alle Alternativen gleichberechtigt diskutiert

Pressearbeit als prozessbegleitendes Instrument
Die einmalige Bereitstellung gut aufbereiteter Informationen allein wird das Misstrauen der Bürger noch nicht ändern. Erst durch eine längerfristige, kontinuierliche und glaubwürdige Informationspolitik lässt sich eine Vertrauensbasis aufbauen. Problematisch ist nicht nur ein Mangel an Informationen, sondern auch die Überfrachtung, die eher für Verwirrung als Transparenz sorgt. Abhilfe schafft hier das Angebot unterschiedlich detaillierter Informationen sowie verständlicher, nicht zu technischer Zusammenfassungen.

Für die erfolgreiche Informationsvermittlung und Pressearbeit sollten interdisziplinäre Arbeitsgruppen gebildet werden, in denen Fachkompetenz bezüglich des Projekts mit Kommunikationskompetenz kombiniert sind. Von der Ernsthaftigkeit dieser Verknüpfung hängt auch der Erfolg und die Qualität der Öffentlichkeitsarbeit ab.

Besondere Aufmerksamkeit sollte dem Umgang mit der Presse geschenkt werden, da sie die Wahrnehmung und Akzeptanz eines Infrastrukturprojektes in der Öffentlichkeit wesentlich beeinflusst. Alle Mitarbeiter, die mit der Öffentlichkeit, speziell der Presse in Kontakt kommen, sollten im Vorfeld entsprechend geschult werden. Informationen müssen perfekt vorbereitet und möglichst frühzeitig und umfassend an die Presse gelangen, um nicht den Anschein zu erwecken, man wolle etwas verheimlichen. Dabei geht es nicht nur um die Verkündung der Erfolge, sondern auch um den offenen Umgang mit Kritik und Widerständen. Außerdem muss ein kompetenter fester Ansprechpartner für die Presse zur Verfügung stehen, der mit dem Projekt vertraut ist. Um richtig wiedergegeben zu werden, sollte man mit den Journalisten vereinbaren, dass Statements und Interviews vor Veröffentlichung gegengelesen werden dürfen. Von hoher Bedeutung für das Gelingen von Bürgerbeteiligungsmaßnahmen ist es außerdem, ausreichend Zeit für die Umsetzung aller Kommunikationsinstrumente einzuplanen.

Doch auch gut umgesetzte und rechtzeitig initiierte Informations- und Beteiligungsangebote an Bürger müssen nicht automatisch zu einer höheren Akzeptanz oder zum Erfolg des Infrastrukturprojekts führen. Auch Kompromissbereitschaft bei allen Beteiligten gehört zu den Voraussetzungen für eine erfolgreiche Bürgerbeteiligung.